Cine este servit de puteri de urgență?

Pandemia de Covid-19 a stârnit o conversație atât de necesară despre utilizarea puterilor de urgență, deoarece acestea sunt pline de tentații de putere și numai beneficii publice suboptime. Mandatul eșuat de vaccin al președintelui Biden pentru întreprinderile private și pentru prim-ministru Utilizarea de către Trudeau a puterilor de urgență împotriva protestului camioanelor canadiene, o urgență suplimentară la această discuție și ridică întrebări critice cu privire la stimulentele care au inspirat aceste politici. 

O literatură economică substanțială, cunoscută sub numele de alegere publică, se confruntă cu aceste probleme și sugerează că guvernele, precum actorii privați, acționează în propriul interes. Adică, ei caută să-și maximizeze propriile beneficii în timp ce operează în limitele lor instituționale. Când vine vorba de Covid-19, comportamentul actorilor statali nu a fost diferit de orice alt dezastru. Scenariile de dezastru creează oportunități pentru actorii politici de a lua decizii raționale, intenționate, care maximizează puterea în limitele politice stabilite în jurul lor. Astfel, spre deosebire de ideea că guvernele au nevoie de mai multă discreție în perioadele de criză, constrângerile instituționale contează la fel de mult sau poate mai mult în situații de urgență, pentru a controla excesul politic. 

Explorarea eficacității declarațiilor de putere de urgență 

Există o mare varietate de literatură care explorează implicațiile alegerii publice ale puterii guvernamentale expansive. Două lucrări recente despre economia politică a puterilor de urgență de Christian Bjørnskov și Stefan Voight ilustrează aceste implicații în timpul pandemiei. Aceste studii au apărut în Jurnalul European de Drept și Economie (2020) și jurnalul Alegerea publicului (2021). Studii ca acestea sunt deosebit de perspicace, deoarece puterile de urgență au oferit cadrul principal pe care multe guverne l-au folosit pentru a conduce politica de sănătate publică ca răspuns la Covid-19. 

Studiul din 2020 compară utilizarea puterilor de urgență la nivel mondial ca răspuns la Covid-19. Din punct de vedere istoric, urgențele de tot felul au fost a pretext pentru extinderea puterii guvernamentale, iar experiența noastră cu Covid-19 arată această tendință. Autorii notează că „de data aceasta nu a fost diferit”. În acest scop, ei constată că multe guverne din întreaga lume au implementat politici grele care au avut o relație mică cu atenuarea cazurilor și a deceselor. În schimb, liderii politici au avut tendința de a lua decizii de maximizare a puterii bazate pe constrângerile politice inerente țărilor lor. 

De exemplu, în majoritatea democrațiilor liberale care mențin controale substanțiale asupra puterii, politicile de izolare s-au limitat la închiderea temporară a afacerilor, închiderea școlilor și ordinele de a rămâne acasă. Pe de altă parte, țările cu mai puține constrângeri ale puterii au înregistrat blocaje mai agresive care s-au extins în domeniul țintirii dușmanilor politici și al forțării persoanelor infectate în unități de carantină. În toate țările, desfășurarea măsurilor de urgență a urmat ușurința de utilizare oferită de constrângerile instituționale și politice. 

Examinarea lor din 2021 a examinat utilizarea puterilor de urgență din 1990 până în 2011 în 122 de țări și a concluzionat că nu există beneficii clare din utilizarea lor. Ei au descoperit că puterea de urgență atunci când controlează diverși alți factori, cum ar fi gravitatea dezastrului la care s-a răspuns, nu a salvat mai multe vieți. Cu toate acestea, ele sunt corelate cu abuzurile drepturilor omului, degradarea instituțiilor democratice și chiar creșterea numărului de decese. Mai mult, autorii sugerează că aceste puteri de urgență sunt potențial asociate cu excluderea răspunsurilor private la situații de dezastru, care ar putea crea soluții mai eficiente decât cele implementate de funcționarii publici. 

În timp ce aceste două studii subliniază limitele și pericolele puterilor de urgență, ele demonstrează, de asemenea, modul în care constrângerile instituționale au jucat un rol-cheie în ghidarea politicii privind pandemia. După ce au controlat diferențele în structura guvernamentală, Bjørnskov și Voight observă:

„(Aceste țări care se bucură de un nivel înalt al statului de drept, precum și de un nivel înalt de libertate a presei sunt mai puțin probabil să declare o SOE [stare de urgență], în timp ce nici nivelul democrației, nici nivelul de dezvoltare economică nu sunt predictori semnificativi pentru declararea unei SOE. 

Ei notează, de asemenea, că statele cu prevederi constituționale mai restrictive privind competențele de urgență au fost mai puțin probabil să le folosească. În același timp, țările cu mai puține constrângeri au urmat politici mai extreme, cum ar fi suspendarea parlamentelor, închiderea instanțelor, invocarea prezenței militare și suprimarea jurnaliştilor. 

Astfel de răspunsuri grele sunt indicative ale tendințelor clasice de maximizare a puterii subliniate de teoria alegerii publice. Răspunsurile dominante apar atunci când actorii politici își dau seama că mandatele sunt ușor de implementat și că pot obține beneficii personale din ele, dar răspunsurile ajung să aibă puțin de-a face cu rezultatele sănătății publice. Cu toate acestea, instituțiile puternice, cum ar fi statul de drept, libertatea de exprimare și controalele puterii, creează stimulente pentru funcționarii publici să acționeze într-o manieră care să mulțumească publicul sau cel puțin să beneficieze de sprijinul popular. 

Necesitatea de a recunoaște consecințele neintenționate 

Justificarea puterilor de urgență este că guvernul trebuie să acționeze rapid și cu puține constrângeri pentru a aborda o situație de dezastru pentru a preveni noi calamități. Adevărata provocare în toate programele guvernamentale aparent bine intenționate este să vedem consecințele nedorite. Oferirea funcționarilor publici abilitatea de a implementa politici rapide și decisive poate părea atractiv la prima vedere, dar acest lucru vine cu dezavantaje substanțiale. De exemplu, studiul lui Bjørnskov și Voight din 2021 a constatat că puterile de urgență se corelează cu mai multe decese, nu cu mai puține. Ei scriu,

„Drepturile de integritate (fizică) sunt reprimate mai substanțial în dezastrele mai grave în țările cu întreprinderi de stat care oferă mai multe beneficii executivului. Considerăm că acest rezultat confirmă concluzia noastră contraintuitivă că actorii politici din anumite țări abuzează de dispozițiile de urgență în timpul dezastrelor naturale.”

Pe scurt, mai multă putere acordată guvernului duce la o probabilitate mai mare ca ei să abuzeze de această putere. În multe cazuri, acest abuz de putere se poate datora pur și simplu obstacolelor de reglementare și incompetenței, ceea ce duce la perturbarea soluțiilor private. De exemplu, în Statele Unite, am văzut cum intervenția guvernamentală cu mâinile grele a cauzat mai multe probleme, nu mai puține, în limitarea Covid-19, așa cum sa văzut cu focare de azil de bătrâni, închideri școlare, și inchideri de restaurante. În toate aceste cazuri, decretul guvernamental a înlocuit ecosistemul cuprinzător al activității private.

Apoi, există abuzuri clare de putere pentru diverse scopuri autoritare, despre care Bjørnskov și Voight notează că sunt mai frecvente în țările cu limite constituționale de autoritate mai puține. Aceste abuzuri de putere includ vizarea inamicilor politici, abuzurile pe scară largă ale drepturilor omului, suprimarea presei libere și degradarea intenționată a instituțiilor democratice. Această utilizare nestăpânită a puterii promovează ideea că constrângerile și stimulentele instituționale influențează agendele politice în situații de urgență și momente de liniște. În plus, consolidează ideea că lipsa constrângerilor instituționale determină un abuz de putere politică.

Este un fapt inevitabil al vieții politice că oficialii guvernamentali nu sunt omniscienti sau pur altruiști. Astfel, un sistem bine implementat de control al puterii lor servește la limitarea exceselor asociate cu agendele politice prea îndrăznețe și ambițioase. Urgențele nu oferă imunitate la aceste deficiențe. 

Bjørnskov și Voight scriu,

„Dovezile noastre privind efectele secundare ale constituțiilor de urgență indică faptul că, în loc să permită guvernelor să facă față în mod eficient dezastrelor și, în special, să limiteze numărul de decese, majoritatea guvernelor le folosesc în alte scopuri.”

Drept urmare, autorii recomandă să renunțăm la presupunerea că guvernele vor face pur și simplu ceea ce este mai bine în perioadele de criză. În schimb, ei vor acționa în interesul lor propriu, iar instituțiile din jurul lor sunt vitale în limitarea acestor interese personale. Unele reforme sugerate de autori includ limite de timp ferme pentru declarațiile de urgență, constrângeri privind utilizarea generală a puterii și verificări active ale autorității executive prin intermediul instituțiilor, cum ar fi o derogare legislativă și un sistem judiciar asertiv.

Ținând cont de toate acestea, cercetările lui Bjørnskov și Voight privind utilizarea puterilor de urgență nu numai că dezvăluie pericolele lor inerente, dar aplică principii atemporale unui subiect actual. Ei ne reamintesc că guvernele iau decizii raționale, interesate de sine, pe baza cadrelor lor politice respective. 

Covid-19 nu a fost diferit de orice alt dezastru. Politicienii au profitat la maximum de situație pe baza stimulentelor la îndemână. Sistemele care stimulează funcționarii publici să facă ceea ce trebuie prin controale și echilibrări solide au înregistrat cel mai mic abuz de putere. În schimb, cei care au oferit mai multă discreție personalităților executive au văzut un comportament mai iresponsabil și mai perturbator.